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成年後見制度における成年後見人等に対する報酬助成に関する陳情(2)

更新日:2014年6月4日

陳情の趣旨

1.成年後見制度を必要な人が誰でも利用できる制度とするために、貴市で実施している成年後見人等に対する報酬助成制度について、助成対象を市長申立に限定する要件を廃止し、親族申立や本人申立も助成対象とする制度に拡充してください。
2.前記報酬助成制度を実効あるものとするため、必要な予算措置を講ずると共に広く広報を行い、福祉関係部署や推進機関等の地域ネットワークを活性化させ、成年後見制度の潜在的ニーズを十分顕在化させることなどにより、利用の促進を図ってください。

陳情事由

1.成年後見制度
(1)成年後見制度とは
 認知症や知的障害・精神障害などで判断能力が充分でない方たちの財産管理や契約などの法律行為を、本人の代理人として家庭裁判所が選任した成年後見人等が行うことによって、ご本人の権利を擁護し生活を守る制度です。
 成年後見制度は、介護保険制度と共に高齢者福祉を支える車の両輪として平成12年にスタートしました。
 介護保険制度は「措置から契約へ」と、社会福祉サービスを契約に基づき給付するものへと転換しましたが、サービス利用者である高齢者は判断能力の衰えなど自らは適切に契約をなしえないハンディキャップを有するケースが多く、このハンディを補い利用者を支援するシステムとして成年後見制度は導入されました。その後、平成18年には障害者自立支援法(現障害者総合支援法)が施行されて知的障害者等への福祉サービスも契約中心へと切り替わり、判断能力が十分でない障害者にとっても成年後見制度が重要な支援システムとなっています。
(2)成年後見制度の必要性
 成年後見制度は、前述の通り、判断能力が十分でない方たちが福祉サービスを利用するために不可欠な制度ですが、福祉サービスの利用に止まらず、種々の申請行為、日常の収入・支出の管理、虐待に対する対応、悪質な消費者契約に対する対応等、判断能力の十分でない人が日常生活を送る上で、自らこれらの事ができなくなった時、又は一人ではできなくなった時に、成年後見制度を利用し、成年後見人等がそれらに対応することが有用と考えます。
 まさに、成年後見制度は、認知症高齢者や知的障害者・精神障害者等の方々の権利擁護のためのセーフティネットであり、判断能力の不十分な人が地域で生活するために、なくてはならない不可欠な制度であることは明らかです。
(3)専門職後見人の役割
 成年後見人等の対応の中には、借金苦による生活破綻や生活苦等を原因とする家庭内の虐待、悪質商法による消費者被害、対応の難しい障害、家族内に判断能力の十分でない人が複数いる場合などの問題が少なからずあり、これらを解決するためには、親族ではなく、法律・福祉等に関する知識を有しそれら諸問題に対し解決の経験等を有する専門職後見人の就任が必要なケースが多くあります。
 また、これら諸問題がない場合でも、認知症高齢者や知的障害者・精神障害者等の方々が安心して地域で暮らしていけるようにするためには、前述した種々の申請行為や日常の収入・支出の管理を行い、あるいは見守りや助言等を行う、専門職後見人等が必要とされています。
(4)成年後見人等の報酬
 前述のとおり、成年後見制度は、認知症高齢者や知的障害者・精神障害者等の方々には不可欠のものです。そして、成年後見人等が業務を遂行して行くためには、その責任の重大性や重い業務負担から、ボランティアで行うことは困難であり、業務の対価たる報酬については必須のものであると言わざるを得ません。
 しかしながら現在の成年後見制度では、成年後見人等の報酬や手続を利用するための費用は、制度を利用する本人の負担となっているため、経済的に困窮されている方はこれらの費用を負担できず、そのため、同制度の利用をためらったり、または成年後見人等のなり手を探すのが困難な状況にあります。
(5)高齢化の進展並びに社会の経済的格差拡大
 現在、我が国はますます高齢化社会へと進展しており、また、経済的格差は拡大している状況です。成年後見制度の利用は必要不可欠ではあるにもかかわらず、成年後見人等の報酬を負担できない経済的困窮者が、今後益々増加して行くと考えられます。
 そして、福祉サービスの利用をはじめとして経済的に困窮されている方についても同制度が必要不可欠であることは前述のとおりですので、借金苦による生活破綻や生活苦等による家庭内の虐待、消費者被害、福祉的に重い課題などの問題を抱え、これらを解決するために専門職後見人の対応が必要となる場合も、今後益々増加して行くことは間違いないことと考えられます。

2.成年後見制度利用支援事業等の利用促進の必要性
 高齢者虐待防止法第28条及び障害者虐待防止法第44条では、「成年後見制度の利用促進」を定め、「成年後見制度の利用に係る経済的負担の軽減のための措置等を講ずることにより、成年後見制度が広く利用されるようにしなければならない。」と定められており、国及び行政は、成年後見制度を同制度の利用が必要な高齢者や障害者があまねく利用できる制度とするために、また、その健全な発展・維持に寄与する観点から、必要な施策を講ずる責務があるとされています。
 この施策の一つとしては、厚生労働省の実施する「成年後見制度利用支援事業(以下、「支援事業」と言う。)」が、すべての自治体で採用され、かつ、十分に活用されることが挙げられますが、しかし、後述の通り、同事業の利用は現状では甚だ不十分と考えられます。
 なお、東京都には支援事業を補完する事業として、「東京都成年後見活用あんしん生活創造事業(以下、「あんしん事業」と言う。)」がありますが、これを含めても利用状況は不十分な状況です。
 前述の国及び行政の責務を遂行するためには、支援事業・あんしん事業等において報酬助成制度の導入及び制度の一層の拡充・改善を行い、その周知を行う等、支援事業等の利用促進が必要です。

3.現状の考察
(1)生活困窮者による第三者後見人の利用の増加
 家庭裁判所による成年後見人等の選任において、第三者後見人の選任割合も増加し平成24年には51.5%に至っています。しかし、制度の普及に伴い生活困窮者の利用も増加しており、このような案件に専門職の第三者後見人が就任する場合、その報酬が見込めない中で必死に業務を行っているケースが増加しています。
 そのような中、公益社団法人成年後見センター・リーガルサポート(以下、「リーガルサポート」という)が、行政で報酬助成の体制が整うまでの民間でのつなぎという位置づけで、全国の司法書士や様々な方々の協力を得て設定した「公益信託成年後見助成基金」により、専門職の第三者後見人の利用にかかる報酬の全部または一部が助成されていますが、年々申請が激増し、平成24年には申請者数は303名、給付額は3千万円を突破し、今や基金の不足が深刻な状態にあるため、国及び各自治体による支援事業等の利用促進が一層急務となっています。
(2)成年後見制度利用支援事業等が利用できない現状
 一方、前述の支援事業やあんしん事業では、報酬の負担が困難な利用者のために報酬助成制度が設けられており、国は、各自治体にその利用を呼びかけています。支援事業では、当初、自治体において助成対象が区市町村長申立事案に限定されるという誤解があり、利用に消極的であったことから、厚生労働省は、誤解を解き、同事業の積極的な活用を促す観点から、平成20年に親族申立や本人申立も助成対象であることを改めて確認する内容の事務連絡を出して各自治体に運用改善を呼びかけました。あんしん事業も同様の取扱です。
 しかし現状は、この制度を未だ導入していない自治体も多く、又導入していても要綱において対象を区市町村長申立に限定する、自治体居住者に限定する、生活保護を要件とする等の規定を設けたり、利用できる対象を成年後見類型のみに限定し、保佐類型、補助類型、審判前保全処分については規定がなかったり、複数後見制度に対応していなかったりするケースが多く見られます。助成期間を限定している運用がなされているところもあります。
 また、予算を付けない、予算は付けられているが消化がなされておらず、福祉関係部署や推進機関等を中心とした地域福祉ネットワークの構築が不十分であり、成年後見制度の潜在的ニーズの掘り起こしが十分行われておらず、広報自体も不十分で制度の存在の周知が消極的である等により現実には利用できない、されていないケースも多いと思われます。
 自治体のケース会議において、当該ケースの解決のためには成年後見人を選任すべきとの結論に至っても、当該自治体において支援事業やあんしん事業の利用ができないことから、事実上、成年後見人を選任できず、当該ケースを適切に解決できない事態も多々生じています。
 特に、区市町村長申立限定の問題点は深刻です。家庭裁判所への成年後見等開始の申立人は本来、本人又は一定の範囲内の親族であり、区市町村長が申立人となる場合は、「その福祉を図るため特に必要があるとき」とされ本人や親族の申立が困難な場合にすぎません。すなわち、現実には、経済的困窮者であっても形式的に本人や親族が申立人となれる場合には、区市町村長申立は行われないのが一般的です。東京都における平成24年の区市町村長申立の割合は全体に対して1割強でしかありません。
 また、生活保護の要件に該当しないボーダーラインを少し超えた非課税世帯などの生活困窮者も少なからず存在し、保護されない分だけ実質的には困窮度合いが深刻な場合もあります。
 したがって、報酬助成の対象を区市町村長申立に限定したり、厳格な生活保護要件の適用は、成年後見制度の利用が必要な多くの生活困窮者をセーフティネットの網から外してしまうことになりかねません。
 このようなことから、生活困窮者の成年後見制度利用は、第三者後見人のボランティア精神に頼るか、あるいは利用を断念しているケースが相当数あるのではないかと考えられます。
(3)まとめ
 今後予想される、超高齢社会化の一層の進行、生活保護者の増加に見られる困窮者の増加を考えると、このままでは前述のような事態は一層深刻になり困窮者の人権は切り捨てられ、権利擁護が図られず福祉の崩壊につながりかねない状況と考えます。
 しかしながら、リーガルサポート東京支部の報酬助成制度についてのアンケート実施をきっかけとして、報酬助成制度の導入・拡充の検討に入った自治体も既にあります。
 貴市におかれましても、前述のような状況を防止し、成年後見制度を、高齢者や障害者の権利擁護のための真のセーフティネットとするため、陳情します。

平成26年5月16日

陳情人
千代田区霞が関1-1-3 弁護士会館6階
東京弁護士会 会長 高中 正彦
外2名

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